2019年12月06日 星期五
中國礦業報訂閱

生態文明視野下的礦業權價值評估

2019-11-4 10:51:39 來源:中國礦業報 作者:劉建芬

從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢,需要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系,從而為礦業權價值評估帶來了一個嶄新的、不可或缺的內容,礦產資源生態價值評估理應納入礦業權評估范圍。

一、礦業權價值評估現狀

礦業權價值評估是基于某一時間節點的礦業權資產價格的貨幣表現,也就是資源資產的資本化。

1. 礦業權價值評估理論與方法

礦業權價值評估基本理論。礦山地租理論和勞動創造價值理論是礦業權評估的基本理論,同時還有效用價值理論、稀缺性價值理論、耗竭補償價值理論等。礦山地租理論適用于礦產資源本身價值評估,是礦產資源自然屬性的體現,勞動創造價值理論適用于地勘成果評估,顯現的是礦產資源的社會屬性。

礦業權價值評估的基本理論是礦山地租理論和勞動創造價值理論。

礦山地租理論認為,自然資源是生產力的源泉,它是生產財富的內容。財產所有權是通過地租來體現的。礦業權人采掘礦產資源需要向礦產資源所有者支付一定的費用,該費用數額就相當于礦產資源價值的貨幣體現,也就是通常所說的礦山地租。我國《憲法》、《民法通則》《物權法》、《礦產資源法》規定,礦產資源屬于國家所有,作為國有資產收益的礦山地租應該歸國家所有。

勞動創造價值理論認為,礦產資源雖然是一種自然形成物,而非勞動產品,但是礦產資源的發現過程中凝結了大量人類勞動,這些勞動沒有改變資源的性質、形態、位置等,而是確定了其位置、品位、數量以及加工技術性能等。

礦業權價值評估是礦產資源價值和使用價值的共同體,評估對象主要為能被經濟開發利用的礦產資源的價值,也就是可采儲量或者基礎儲量的價值。對難以利用的礦產資源量,也就是遠景資源儲量,無法準確評估其價值,而只能估算其潛在價值,礦業權炒作空間和價值升值空間正是基于這種難以確定的潛在價值。

礦業權價值評估方法。礦業權價值評估方法包括:折現現金流量法(貼現現金流量法、折現現金流法)、可比銷售法、收益法、勘查成本效用法、地學排序法、粗估法、收益權益法、約當投資-折現現金流法、折現現金流風險系數調整法等。每種評估方法都有其適用范圍和適用條件,如折現現金流量法主要適用于詳查及以上勘查階段探礦權評估、擬建(新建)和在建礦山的采礦權評估,收益法是適用于正常生產礦山,等等。礦業權價值評估一般是結合各種評估方法的優缺點,分別采取幾種不同的評估方法,然后再由評估師根據自己的職業判斷從這個范圍內選擇某個值作為確切的數值。正是由于不同評估方法選取的參數不同,所產生的結果也不盡相同,而評估師又可以根據自己的“趣向”確定礦業權價值數額。也正是存在這種尋租空間,造成礦業權價值被人為地“放大”或“縮小”,為礦業權炒作留下了一定的空間。

2.礦業權評估管理現狀

1998年2月12日,我國礦業權評估業伴隨國務院頒布礦產資源法的三個配套法規,即《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》誕生了。從此,礦業權評估活動納入了法制軌道。

我國對礦業權評估管理實行“兩條腿走路”,即政府監督管理、行業自律管理。經過多年的努力,礦業權評估管理已經取得了一些重要進展。中國礦業權評估師協會承擔起了更多政府移交的管理職能。主要包括:礦業權價值評估和礦產資源儲量評審的資格資質管理,對行業實行自律管理。礦業權價款確認(備案)管理實行權責一致管理,同時從2006年8月7日后,有償出讓的礦業權的評估機構的選擇采用公開方式,評估費用由國土資源管理部門承擔。礦業權評估管理總體趨向是,努力推動行業自律管理,公開管理過程,強化社會監督;政府轉向以規范管理程序和監督管理為主。

《中國礦業權評估師協會誠信檔案管理辦法》、《全國礦業權評估從業人員教育培訓暫行辦法》、《中國礦業權評估師協會礦產儲量評估師注冊暫行辦法》、《礦業權評估報告質量檢查辦法》、《中國礦業權評估師協會礦業權評估執業自律管理規定》、《礦業權評估機構資質管理暫行辦法》以及《中國礦業權評估準則》等已由中國礦業權評估師協會頒發制定。為進一步規范礦業權評估行業管理,2008年國土資源部下發《礦業權評估管理辦法(試行)》、《關于規范礦業權出讓評估委托有關事項的通知》和《關于規范礦業權評估報告備案有關事項的通知》3個重要文件,為規范礦業權評估管理作出了新規定。國務院國有資產監督管理委員會2010年下發《中央企業資產評估項目核準工作指引》(國資發產權[2010]71號),國土資源部2011年下發《關于加強礦業權評估行業管理的通知》(國土資發[2011]40號)。

目前,礦業權評估過程中存在一些問題,如一些機構和評估師“閉門評估”,參與弄虛作假等。基于我國市場經濟體制還不完善,礦業權市場建設尚有不足之處,相關法律制度正在建立和完善過程中,礦業權評估存在一些問題是可以理解在所難免的。雖然這些問題本身并不是什么大問題,但恰恰是這些問題暴露出了我們的管理存在監督不到位、自律機制不完善等問題。

二、生態文明視野下礦產資源價值的重新審視

生態文明建設,實質上就是要以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標,建設資源節約型和環境友好型社會。建設生態文明,是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。并把生態文明建設放在突出地位,將之融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,努力建設美麗中國,實現中華民族永續發展。

1.礦產資源勘查開發的生態成本的缺失

礦產資源開發利用為我國改革開發以來30多年的“經濟奇跡”提供了能源和初級產品的保障,同時也面臨著耗竭速度過快、資源浪費嚴重、生態環境破壞加劇、礦山安全事故頻發等一系列問題。

長期以來,我國礦產品的定價成本是不完全的,礦產品成本中沒有包括獲取采礦權、環境治理和生態恢復的成本。在我國礦產資源價格形式上參照國際價格定價時,生態成本基本上未納入礦產資源價格體系造成礦產資源區環境惡化,給當地生活生存生產環境帶來極大困擾。對礦產資源的自然價值評估不足,因此少收價款和補償費,造成了國有資產的白白流失。這些未計入企業的成本便體現為企業的虛假利潤,而這些虛假利潤也就成為企業“追逐”礦業權的一種動力,在相關法律法規制度尚未健全的情況下,進而成為礦產資源勘查開發“亂象”的重要原因之一。國有礦業礦山企業以其壟斷性獲取高額壟斷利潤,私人礦業礦山企業則將這些利潤裝入個人腰包,而將開采后留下的礦區礦山環境治理和生態環境修復等問題留給政府或社會,即使繳存一定了一定數量的礦山地質環境治理恢復保證金,環保部門征收了一定的排污費,但這些遠遠難以滿足治理恢復所用所需的費用。

2.生態文明建設對礦產資源管理的新要求

生態文明作為一種新的文明理念,正越來越被人們所接受。雖然《礦產資源法》第二十九條規定:“開采礦產資源,必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝。礦山企業的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應當達到設計要求”,但是礦產資源管理法治化、制度化之路還很長。建設生態文明,需要我們從責任、公平、和諧、永續的角度對礦產資源價值進行重新審視,在進行礦產資源開發時,要保持應有的慎重和節制態度,合理開發利用礦產資源,以期實現勞動生產率向資源生產率的轉向。充分運用市場機制和經濟手段配置礦產資源,并輔以行政手段、法制手段和教育手段,把供應和消費礦產資源納入正常的經濟行為規范之中,提高礦產資源利用效率。修訂、清理、補充與完善我國礦產資源價值評估制度相關法律法規成為礦產資源進行不動產登記的當務之急。

3.礦產資源價值的新構成

礦產資源的經濟價值分兩部分,即使用價值和非使用價值。使用價值包括直接使用價值、間接使用價值和選擇價值。直接使用價值是指礦產資源可直接用于生產和消費的經濟價值。間接使用價值是指礦產資源不直接用于生產或消費,其價值只能間接地表現出來。例如,生態功能就是間接使用價值。選擇價值的表現形式為儲備價值。礦產資源的直接使用價值是由其間接使用價值衍生而來。遺傳價值是指當代人為將礦產資源保留給子孫后代而自愿支付的費用。存在價值是與人們對礦產資源的利用無關的經濟價值,它是人們對礦產資源環境存在而愿意支付的費用。

我們走過了“礦產資源價值是自然價值→自然價值和勞動價值→自然價值、勞動價值、資本價值”的過程,正在向“自然價值、勞動價值、資本價值和生態價值”的結合體轉變。礦產資源價值是由其自然價值、勞動價值、資本價值、生態價值四部分組成的,而且這種價值不是自然價值、勞動價值、資本價值、生態價值四者的簡單相加,而是分別以資源、勞動、資本、生態四要素的邊際貢獻率為權重,加權后之和,再用礦產資源對國民經濟可持續發展的影響系數調節后的結果。

新的時代要求新的資源觀,礦產資源價值包括經濟、社會、生態等因素。礦產資源的生態價值在經濟領域難以體現出來,是因礦產資源的開發利用,使人類遭到自然界的懲罰后,人們才認可礦產資源的生態價值。生態價值評估應當成為礦業權價值評估的重要組成部分,它不僅可以從宏觀角度評價礦業的發展狀態和趨勢,而且可以評價國家和地區的礦產資源開發態勢。一系列礦產資源開發引發的生態事件,不僅造成巨大的經濟損失,而且對社會和諧帶來沖擊,生態價值評估正是解決損害補償的有效途徑。

三、生態文明視野下礦業權價值評估的建議

礦業權價值評估的歷史還很短暫,不僅需要理論研究的突破,更需要相關法律制度的跟進,為礦產資源進行不動產登記打好基礎。

1.《礦產資源法》修改增加相關內容

法治是治國理政的基本方式。礦產資源勘查開發不計生態環境成本的后果是礦產品價格和產量的扭曲,對環境的嚴重污染和對生態的破壞,不斷削弱作為經濟系統支持系統的資源環境系統的承載能力,不利于經濟的持續發展,也不利于礦業的持續發展和礦產資源效用最大化。礦產資源要合理、高效勘查、開發,建議把礦產資源“生態價值”寫入《礦產資源法》。礦產資源的勘查和開發不能無視其生態價值,有必要將礦產資源生態價值評價納入礦業權價值評估體系,進一步完善礦業權交易市場規制,以有利于合理利用礦產資源、保護環境和防止污染。一旦出現勘查和開發的生態價值超過經濟價值與社會價值之和,礦產資源則不能進行開發或繼續開發。

2.礦業權評估中介機構規范化管理

當前,我國的礦業權評估機構本身尚存在很多不足,其服務的專業性、客觀性和公正性常常受到質疑,在某種意義上,可以說,礦業權評估中介體系整體上還處在一個無序的狀態之中。這主要源于我國礦業權評估業發展的時間不長,評估機構的發展還處于初級階段,評估師的專業水平參差不齊。一方面,評估機構的自身建設亟待加強,另一方面,政府對評估機構的監督管理還十分薄弱,亟需完善。因此,建立并完善符合我國國情的礦業權評估體系,培育中介機構,既要放權給中介機構,又要發揮協會的作用,對其進行規范化管理,有效規范評估機構的行為,提高其服務質量,促進評估業的健康發展。

作為礦產資源所有者的國家既是礦產資源的管理者,又是礦產資源資產的所有者,還是生態環境的維護者,同時也是礦產資源資產評估機構的管理者,如此特殊和復雜的身份如何在市場經濟中發揮作用,政府管理不“越位”也不“缺位”,使礦產資源資產評估真正做到為資產提供整體價值(包括正價值和負價值),促進市場配置資源效率,促進生態文明建設,規避尋租行為,這是礦產資源資產評估工作中一項非常值得研究的課題。

3.礦業權價值評估標準的制定

礦業權價值評估標準不一,不同的人對同一礦業權價值評估結果相差懸殊,致使在礦業權評估過程中不經意或故意造成國有資產流失現象比比皆是。礦產資源開發導致生態環境的破壞、自然生態系統的損失也最終導致礦產資源自然財富的減少。基于生態文明建設,在礦業權價值評估被寫入正在修訂中的《礦產資源法》基礎上,環境成本評估法、環境會計評估法和意愿評估法應當納入礦業權價值評估方法體系。加快制定礦業權價值評估“標準秤”,在礦業權的評估方法、評估內容、評估程序以及評估中介等方面,應逐步形成一套適合評估規范化要求的標準體系,使礦業權評估活動更加規范、合理。盡快扭轉礦業權價值評估中由于影響因子造成的“巨大差異”的局面,進一步規范礦業權評估行為,確保礦產資源資產保值增值和其生態價值的實現,而不是國有資產的任意流失和生態環境的逐步惡化,促進礦業權評估業健康發展。

4.基于礦產資源不動產屬性的礦業權價值評估

生態文明建設要求深化資源環境價格改革,發揮資源環境的價格杠桿的調節作用,從而需要礦業權價值評估要基于礦產資源的不動產屬性,為礦產資源進行不動產登記奠定基礎。礦產資源進行不動產登記的客體是礦產資源儲量,這一點與礦業權價值評估具有相通性。礦產資源作為不動產的重要組成部分,以往對其進行的簡單行政登記已不適應時代要求。礦業權價值是其經濟效用的貨幣體現,不動產登記是礦產資源價值的真實體現,無論從公權、私權角度,還是從礦產資源可持續發展利用的角度來看,都是符合時代、符合生態文明建設總要求的。只是現行法律法規沒有明確礦產資源物權的登記單元,礦產資源的特殊性又決定了“宗礦”定義之難,是依據礦床,還是依據礦業權,抑或其他。無論依據是什么,都離不開礦業權價值評估,價值的評估又不能脫離資源環境價格,就這樣,生態文明建設與礦業權價值評估捆綁在一起。

5.加強礦業權價值評估理論研究

礦產資源屬于耗竭性資源,價值影響因素多而復雜,而且涉及到經濟、政治、文化、軍事、科技等多個領域。目前國際上尚未形成一整套非常完善的礦業權價值評估理論與方法,國內研究成果也不是很多,多是國外評估理論和方法的漢化內容。隨著生態文明建設的加快推進,一方面我們要積極學習國外礦業權價值評估理論和方法,但照抄照搬是萬萬不可的,這屬于按圖索驥。鞋子是否合適,只有腳知道;另一方面,尋找適合我國國情、礦情的礦業權價值評估理論與方法,需要加強礦業權價值評估理論和方法研究。不僅要自己做鞋子,而且要量腳訂鞋。

四、結論

礦業權價值評估是礦業權全部價值的評估,既包括正價值評估,又包括負價值評估。礦產資源的生態價值評估應當成為礦業權價值評估的重要組成部分,實現現行礦業權價值評估的轉變,需要理論和方法的突破,需要從制度上進行規制,更需要評估機構的積極參與和實施。

(作者單位:自然資源部礦產資源儲量評審中心)

網站編輯:宮莉

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